L’articolo è in via di pubblicazione sull’APRE Magazine n.8 (Settembre 2018)

Come i lettori dell’APRE Magazine ben sanno, il 7 giugno scorso la Commissione europea ha presentato il pacchetto di proposte legislative per Horizon Europe, il prossimo Programma Quadro di ricerca e innovazione, dando inizio al percorso di adozione del «successore» di Horizon 2020.

A più di tre mesi dalla presentazione della proposta e a poco più di due anni dall’avvio (Horizon Europe partirà ufficialmente il 1° gennaio 2021, con i primi bandi di finanziamento che saranno pubblicati negli ultimi mesi del 2020), i tempi di definizione e approvazione del nono programma quadro appaiono più che mai incerti.

Le ragioni dell’incertezza sono perlopiù di natura politica. La prima è di ordine procedurale e, per così dire, strutturale. L’approvazione di Horizon Europe è strettamente legata alla definizione del prossimo bilancio europeo di lungo termine: il Multiannual Financial Framework (MFF) o Quadro Finanziario Pluriennale (QFP), lo strumento di programmazione politico-finanziaria dell’Unione che contiene gli orientamenti generali per tutti i grandi capitoli di spesa (politica agricola comune, politica di coesione, politica di sicurezza e difesa, cooperazione internazionale, ecc.).

Horizon Europe rappresenta il programma di spesa più importante per dotazione finanziaria (e l’atto settoriale più complesso) del capitolo “Mercato Unico, Innovazione e Digitale” del bilancio 2021-27. Come si sa, la Commissione ha proposto di destinare al prossimo programma 94,1 miliardi di euro su un bilancio complessivo di 1279,4 miliardi (ragionando “in termini di impegni” e a prezzi correnti, ossia presupponendo un’inflazione annua del 2%). Ora, come si accennava a proposito di Horizon Europe, gli elementi finanziari degli atti settoriali, che definiscono le condizioni di ammissibilità e i criteri di assegnazione dei fondi per le misure attuate nei vari settori d’intervento, dovranno essere negoziati e concordati in Consiglio dell’UE e in Parlamento europeo parallelamente e in coerenza con i regolamenti relativi al bilancio pluriennale (quasi tutti gli atti settoriali, programma quadro incluso, sono approvati tramite procedura legislativa ordinaria, nella quale Parlamento e Consiglio agiscono come co-legislatori). Di più: il Consiglio dovrà adottare il regolamento relativo al bilancio 2021-27 votando all’unanimità (serve il consenso di tutti gli Stati membri) dopo il via libera del Parlamento europeo (secondo la “procedura di approvazione”, che consente al Parlamento di approvare o respingere “in blocco” la posizione del Consiglio senza la possibilità di emendarla).

In breve, dunque: non può esistere Horizon Europe senza un accordo sul bilancio pluriennale complessivo e non può esserci accordo sul bilancio senza il consenso di ogni Stato membro dell’Unione.

La seconda ragione di incertezza politica deriva dal calendario elettorale: le elezioni europee si terranno a maggio del prossimo anno e porteranno al rinnovo del Parlamento e, nell’autunno successivo, dell’intera Commissione. Gli equilibri politici a Bruxelles potrebbero rivelarsi decisamente differenti da quelli attuali e sensibilmente peggiori per la maggioranza politica che sostiene l’esecutivo Juncker. Da qui, la volontà della Commissione di imprimere una forte accelerazione al percorso legislativo che porterà all’approvazione del bilancio pluriennale e degli atti settoriali (Horizon Europe in testa), con l’obiettivo, ambizioso o irrealistico, a seconda dei punti di vista, di chiudere la pratica entro la primavera 2019 e presentarsi alla scadenza elettorale di maggio con un risultato acquisito e visibile ai cittadini.

Il fast-track legislativo promosso dalla Commissione ha incontrato il favore preliminare dei principali gruppi in Parlamento e, seppur con resistenze maggiori, della gran parte degli Stati (Germania e Francia in testa) in sede di Consiglio. I dossier relativi al bilancio e a Horizon Europe procedono dunque più o meno spediti nelle rispettive Commissioni parlamentari e nei gruppi consiliari dedicati. Il voto finale in Commissione ITRE al Parlamento europeo su Horizon Europe è previsto per novembre prossimo, in linea con la tempistica fissata dalla presidenza austriaca in Consiglio Competitività, che dovrebbe infatti reagire alla proposta della Commissione entro fine novembre, verosimilmente tramite un partial general approach.

Le reazioni dei co-legislatori dovrebbero poi dare il via ai negoziati inter-istituzionali tra dicembre e gennaio, per arrivare alla ratifica di un eventuale accordo complessivo sul bilancio, e su tutti gli atti settoriali, entro la primavera del prossimo anno (l’ultima sessione plenaria del Parlamento europeo prima delle elezioni è prevista per aprile 2019).

Difficile esercitarsi in previsioni e dire se il piano di approvazione a tappe forzate di tutto il “pacchetto MFF” messo a punto dalle istituzioni comunitarie andrà in porto o se il cammino accelerato terminerà con un nulla di fatto, affidando la definizione del prossimo bilancio UE e di Horizon Europe al nuovo Parlamento e alla nuova Commissione: la decisione è di natura politica e l’esito dipenderà essenzialmente dal raggiungimento o meno di un accordo tra gli Stati.

Rispetto a quanto detto finora sui tempi incerti del processo legislativo, alla definizione di Horizon Europe si somma un ulteriore motivo di incertezza, dato che la costruzione del programma dipenderà significativamente dall’esito del processo di pianificazione strategica (strategic planning). Non si tratta di un’assoluta novità (la programmazione strategica è un processo previsto già in Horizon 2020), ma il livello minimo di dettaglio presente nei testi legislativi fa sì che siano in sostanza demandati allo strategic planning, a cui la proposta della Commissione affida la fase di implementazione del programma, la definizione di contenuti specifici di Horizon Europe e in particolare di due delle novità principali proposte dalla Commissione: le missioni di ricerca e innovazione e il nuovo approccio ai partenariati.

Tempi, modalità ed esito del processo di pianificazione strategica restano in gran parte ancora da definire – questi aspetti sono oggetto di un’ulteriore trattativa inter-istituzionale. Lo strategic planning dovrà portare infine all’adozione del piano strategico (strategic plan), un importante documento che delineerà le priorità politiche dell’Unione in tema di ricerca e innovazione, fornendo così l’architrave programmatico ai primi Programmi di Lavoro e ai bandi di finanziamento di Horizon Europe.